Una dozzina di proposte di legge

Nei numerosi disegni di legge presentati in un paio d’anni difficilmente si intravede un progetto organico di intervento nell’intero settore del libro. Comunque, sinora i disegni sono tutti rimasti tali.
 
Non meno di 12 proposte di legge presentate in poco più di due anni praticamente da tutti (o quasi) i partiti politici – a cui sommarne (almeno) altre 10 in materia di «agevolazioni fiscali» in favore delle famiglie per l’acquisto di libri scolastici (per quanto riguarda la Finanziaria ‘98, a sua volta, si sta dibattendo di un possibile stanziamento di 150/350 miliardi nei tre prossimi anni per il sostegno alle famiglie nell’acquisto di libri nella scuola dell’obbligo), o di introduzione di forme di «comodato» o di «fornitura gratuita» di libri scolastici -, rappresentano un fatto certamente inusuale per il settore del libro e sul quale alcune riflessioni appaiono a questo punto opportune.
Opportune anche perché, prima dell’estate, si sono conclusi con la presentazione di un documento finale (Sintesi schematica dei principali punti di convergenza) i lavori del Tavolo per l’editoria istituito, giusto un anno prima, dalla Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento per l’informazione e l’editoria per la riforma della legge 5 agosto 1981, n. 416, «Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria»; e, con la predisposizione di una primissima bozza di articolato, hanno anche terminato la loro attività i quattro gruppi di lavoro costituiti all’interno della Commissione nazionale del libro voluta nel ‘97 da Walter Veltroni per «rilanciare la politica del libro nell’attuale scenario nazionale e internazionale».
Un documento, quello finale della Presidenza del Consiglio che, nelle intenzioni, dovrebbe rappresentare il punto di avvio dal quale «il Governo, nella sua autonomia, svilupperà una propria iniziativa legislativa di revisione di alcuni istituti, ritenuti in parte superati, della legge 416». Mentre la bozza di articolato redatta dai gruppi di lavoro era stata inviata (fine di aprile) all’Ufficio legislativo del ministero per i Beni Culturali (MBC) affinché Walter Veltroni potesse finalmente presentare, dopo quella sul cinema, la musica e il teatro, anche una legge organica per il libro, la promozione della lettura, l’editoria. A questo originario spirito legislativo, volto a definire un quadro organico di intervento per tutto il settore, si è però successivamente sostituito un orientamento che va nella direzione di predisporre singoli articoli su aspetti particolari e specifici del settore ritenuti di particolare rilevanza e urgenza: sostegno alla domanda (ma limitato alla defiscalizzazione parziale per acquisto di libri da parte della classe insegnante), prezzo del libro, aumento delle disponibilità finanziarie alle biblioteche statali per l’acquisto di libri.
Una produzione di progetti e disegni di legge, documenti di gruppi di lavoro e di commissioni che, beninteso, non si sono ancora tradotti in alcun tipo di provvedimento: proposte e disegni di legge sono rimasti appunto nella loro dimensione di progetto e di disegno. E già questa è una prima conclusione da mettere al fondo delle colonne che compongono la tabella che correda queste pagine. Rinviando il lettore che fosse interessato a un esame puntuale di buona parte di questa consistente produzione legislativa alle pagine del «Giornale della Libreria» o a quelle della «Rivisteria» di quest’ultimo anno e mezzo (ma anche a consultare gli «Atti della Conferenza nazionale del libro. Progetto libro. Linee d’intervento per lo sviluppo dell’editoria e della lettura», ministero per i Beni Culturali, «Quaderni di libri e riviste d’Italia», 40, 1998) proviamo a ripercorrerne gli aspetti salienti. Tenendo presente che tutta questa attività e produzione di documenti, proposte ecc. è avvenuta avendo sullo sfondo almeno tre grandi interventi di riassetto: la riforma del MBC che dovrebbe accorpare in maniera diversa dalle attuali le competenze in materia di editoria oggi distribuite tra Presidenza del consiglio, ministero per i Beni Culturali, ecc. ; la «Riforma della disciplina relativa al settore del Commercio» emanata con decreto legislativo n. 114, il 31 marzo scorso; la riforma della scuola con l’estensione dell’obbligo, i processi di autonomia ecc. che essa prevede.
Prezzo del libro – A inizio legislatura, Diego Novelli aveva presentato un disegno di legge recante «Norme per la vendita del libro a prezzo fisso». n disegno di legge si proponeva di definire il prezzo minimo di vendita e quindi lo sconto massimo praticabile. Il suo punto rilevante – ispirato alle analoghe leggi sul libro di Francia e Spagna – era rappresentato dal fatto che il prezzo di vendita al pubblico, in qualunque canale e tipologia di punto vendita, doveva esser compreso tra il 95 e il 100% del prezzo di copertina. Altri hanno successivamente presentato disegni di legge di analoga ispirazione: Lorenzetti, Bracco (negli artt. 10-12 del suo progetto di legge «Norme a sostegno del settore librario e disciplina dei prezzi dei libri» eleva lo sconto base al pubblico dal 5 al 10%), Fiorino ecc.
Le due proposte di legge Lorenzetti e Novelli, approdate nel marzo di quest’anno alla Commissione attività produttive della Camera, hanno incontrato però alcune obiezioni in quanto l’indirizzo contenuto nei testi pare difficilmente conciliarsi con quello della nuova normativa sul commercio. La stessa Antitrust si è fatta sentire, inviando una «segnalazione» in merito, sostenendo che fissare una banda di oscillazione del prezzo di vendita dei libri – sia dall’85 % al 100% o dal 95% al 100% – comporta comunque «una forte limitazione della concorrenza fra le [. .. ] imprese» le quali verrebbero così «private di uno degli strumenti più efficaci di politica commerciale». La normativa che si vorrebbe introdurre impedirebbe ai rivenditori al dettaglio di utilizzare la leva del prezzo quale strumento per differenziare la propria presenza sul mercato limitando i margini di autonomia imprenditoriale. Addirittura, fa rilevare l’Antitrust, nelle proposte Lorenzetti-Novelli il ricorso a riduzioni dei prezzi di vendita dei libri potrebbe avvenire solo «in virtù di preventivi accordi tra le associazioni di categoria»: introducendo «ulteriori e ingiustificate limitazioni della concorrenza», ridurrebbe «la concorrenza tra editori per i quali non sarebbe più possibile incentivare gli acquisti di determinate tipologie di titoli mediante campagne promozionali».
L’Antitrust fa notare anche come «la necessità di assicurare l’esistenza di un sistema di distribuzione al dettaglio caratterizzato dalla presenza di molti operatori non tiene conto del fatto che, data l’evoluzione della domanda, le attuali strutture distributive potrebbero essere eccessivamente frammentate e poco specializzate» e che un processo di innovazione del canale al dettaglio «può essere ostacolato, o comunque ritardato, se le librerie non saranno sottoposte allo stimolo concorrenziale derivante dal prezzo, in mancanza del quale l’arretratezza dell’attuale sistema distributivo continuerà a permanere». Peraltro, l’Antitrust fa notare come «non risulta che dal 1990 in poi, periodo in cui si è già verificata una fase di elevata concorrenza della grande distribuzione e in assenza di una regolamentazione del prezzo di vendita finale, si siano determinate riduzioni della gamma di titoli in commercio».
Due dunque le indicazioni che provengono da questa segnalazione: la ribadita impossibilità di proporre accordi tra associazioni; fissare un prezzo unico di vendita viene a introdurre ingiustificate limitazioni della concorrenza – tra libreria e libreria, tra canali (grande distribuzione / libreria ecc.), tra case editrici impedendo un rinnovamento del canale di vendita al dettaglio.
Distribuzione – A fine del ‘96 era stato approvato un decreto, il numero 683 del 30 ottobre, recante il «Regolamento riguardante la disciplina di commercio nelle sale cinematografiche», che permette la vendita dei libri anche nelle sale cinematografiche e che rappresentava il primo (timido) tentativo fatto nel nostro paese di prevedere una legislazione che consenta di allargare la vendita di libri e di altri prodotti editoriali librari in punti vendita non specializzati, purché la costruzione dell’assortimento librario sia congruente con la merceologia venduta (in questo caso lo spettacolo cinematografico). Sempre su questo versante elaborato dalla Presidenza del Consiglio troviamo il disegno di legge recante nuove norme in materia di punti vendita per la stampa quotidiana e periodica e che dovrebbe avviare almeno la sperimentazione della vendita di stampa quotidiana e periodica al di fuori delle edicole: tabaccherie, distributori di carburante, bar, esercizi della grande distribuzione e appunto librerie. Una sollecitazione al varo di questo disegno di legge – che ha avuto vicissitudini molto complesse e di cui si parla da anni – era venuta dalla stessa Antitrust che aveva sottolineato come la normativa vigente in materia di punti vendita di giornali e stampa periodica abbia effetti distorsivi sul corretto funzionamento del mercato, e aveva posto in rilievo l’opportunità di liberalizzare il settore attraverso l’abrogazione della normativa attuale sulla pianificazione dei punti vendita dei giornali anche al di fuori del tradizionale canale delle edicole.
Le linee di questi interventi si muovono sostanzialmente all’interno del quadro più ampio previsto dalla «Riforma della disciplina relativa al settore del commercio» nella prospettiva di una sua liberalizzazione che va in direzione della creazione di assortimenti merceologici non più condizionati dalle «tabelle merceologiche» quanto invece da costruzione di assortimenti coerenti con i bisogni di acquisto del pubblico dei clienti.
Leggi di settore – Qui abbiamo la proposta di legge d’iniziativa del deputato Bracco recante «Norme a sostegno del settore librario e disciplina dei prezzi dei libri». L’aspetto qualificante di questa proposta è di intervenire su tutta la filiera editoriale: la creazione di un osservatorio del libro (art. 2), iniziative di promozione del libro (art. 3 ), sviluppo delle biblioteche scolastiche e di pubblica lettura (art. 4), apertura di librerie in comuni che ne siano sprovvisti (art. 5), estensione dell’oggetto delle licenze delle librerie (art. 6), corsi universitari professionalizzanti (art. 7), istituzione di biblioteche scolastiche (art. 8), agevolazioni per gli studenti (art. 9), disciplina del prezzo dei libri (artt. / O, 11, 12 e 13), prezzo dei libri scolastici (art. 14), regime IVA (art. 15), riproduzioni illecite (art. 16).
A questa novità rispetto alle proposte viste fin qui, corrispondono però diversi limiti, a partire dall’ennesima riproposta di costituire un Osservatorio del libro che ritroviamo periodicamente annunciato dai tempi di Stefano Rolando, e di cui si continua a non capire necessità e funzioni. Soprattutto si finisce per concepire queste «Norme a sostegno del settore librario» esclusivamente nell’ottica – certamente importante, ma che non può essere esclusiva – della libreria. Basti scorrere l’art. 5 (Incentivi per l’apertura di librerie) che definisce le linee di intervento per forme di «credito agevolato» a chi presenta un «piano d’investimenti» per aprire una nuova libreria in comuni, con meno di 15 mila abitanti, che ne siano sprovvisti, oppure con un rapporto abitanti/libreria inferiore a 0,1 per mille (ma offrendo la possibilità di aprire librerie in tutti i 1.945 comuni italiani che hanno meno di mille abitanti, anche se poi non hanno un bacino d’utenza sufficiente a garantire la sopravvivenza della libreria). La tipologia di libreria di cui si incentiva l’apertura è probabilmente quella di piccola dimensione, inferiore ai 100 m2, con poche migliaia di titoli in assortimento e che per sopravvivere sarà costretta a privilegiare libri ad alta rotazione (best seller ecc.) piuttosto che titoli di catalogo; va sottolineato inoltre che questo modello di piccola libreria con assortimenti limitati è attualmente quello meno adatto a rispondere alla concorrenza che proviene da altri canali di vendita in grado di offrire al pubblico maggiori vantaggi commerciali.
Si concepisce cioè il sostegno allo sviluppo del settore librario come sostegno alla libreria (trascurando la riorganizzazione delle fasi a monte del punto vendita: logistica, informatizzazione degli ordini ecc.), e soprattutto solo come apertura di nuove librerie, anziché favorire l’ammodernamento e l’adeguamento dell’attuale struttura di vendita a più moderni standard tecnologici, di superficie e professionali, gli unici in grado di consentire al punto vendita di confrontarsi con gli altri canali che trattano il libro.
Di settore può anche esser considerata la proposta di legge di Rifondazione comunista recante disposizioni per il «Rilancio della lettura e promozione dell’editoria di progetto», che ha come suo asse portante l’ «idea» di «riqualificare l’offerta libraria». Senza entrare nel commento ai singoli aspetti, il punto da evidenziare riguarda il criterio di definizione di «editoria di progetto»: «Si definiscono case editrici di progetto – leggiamo – quelle il cui piano editoriale ha come finalità la diffusione di singoli e specifici generi editoriali, nonché l’obiettivo di far conoscere generi letterari provenienti da culture meno note e diffuse». Devono inoltre essere attive da almeno 24 mesi, pubblicare non meno di 10 titoli all’anno, avere «una capacità» distributiva nazionale, con «titolari» e «loro congiunti in linea retta fino al secondo grado» che non devono «avere interessi economici in altri campi editoriali né in altre case editrici nazionali ed estere», e non superare «un fatturato annuo di 5 miliardi». Come si vede in base a questa definizione verrebbe per esempio esclusa la «media» casa editrice «di progetto» (da il Mulino a Bollati Boringhieri) tanto che, più opportunamente, la proposta di legge dovrebbe titolarsi «Rilancio della lettura e promozione della «piccola» editoria di progetto».
La strada per trovare degli strumenti moderni con i quali favorire l’ «innovazione di prodotto» nell’editoria italiana – ma cosa ne è di quella, non meno importante, dell’innovazione di «processo»? – è ben altra rispetto a quella di cercare delle definizioni che nella prassi concreta della produzione del libro sono poi difficilmente applicabili. Un «rilancio della lettura in Italia» non può essere perseguito ponendo l’accento dell’intervento legislativo su un concetto come quello di «editoria di progetto», che inevitabilmente sposta tutto l’asse dell’intervento legislativo sul versante editoriale dell’attività della casa editrice. E trascura del tutto aspetti non meno rilevanti che riguardano l’innovazione dei processi produttivi e distributivi, la riqualificazione e la creazione di nuove competenze professionali negli addetti, oltre che la necessità di intervenire sui servizi a cui la casa editrice deve accedere per operare con efficienza sul mercato.
Per fortuna sono stati eliminati, dalla versione definitiva, alcuni aspetti tra cui la possibilità di vendere libri all’interno delle biblioteche (in questo modo non si sarebbe fatta «concorrenza» alle librerie?); o la possibilità per i distributori e grossisti (purché con almeno il 50% del loro fatturato generato dalla commercializzazione di «editori di progetto») di accedere a un «programma di stage» per «giovani neolaureati in giurisprudenza o scienze politiche», e a un «programma di borse di studio per la gestione del magazzino» ma destinato, quest’ultimo, a «studenti serali extracomunitari, purché in regola con le norme vigenti».
La scuola – Ultimo fronte legislativo, quello della scuola, con una serie di proposte che toccando la spesa delle famiglie per l’acquisto di libri scolastici possono incidere – in un senso o nell’altro nel rapporto tra «nuovo» e «usato» (si stima che quest’ultimo rappresenti il 40% del mercato e che a ogni 100 miliardi che si potrebbero produrre di spostamento del mercato dall’usato al nuovo può corrispondere un gettito aggiuntivo netto per l’amministrazione dello stato di circa 16 miliardi); oppure con l’introduzione del comodato per il libro scolastico si può avere un drastico ridimensionamento dell’intero settore ecc.
Berlinguer lo scorso anno aveva presentato le «Disposizioni per l’espansione, la diversificazione e l’integrazione dell’offerta formativa», che alla lettera a) del comma 4 dell’art. 3 prevedono che «i genitori dei bambini e dei giovani in età scolare, a partire dal terzo anno di età [ … ] possono beneficiare di detrazioni fiscali, nella misura prevista dal comma 5, per [ … ] a) costo dei libri di testo e dei sussidi didattici di uso personale richiesti dalla scuola».
Il 20 maggio scorso è stata presentata una proposta di legge firmata da deputati di tutti i partiti di maggioranza contenente una serie di modifiche al testo unico approvato con decreto legge n. 297 del 16 aprile 1994 in materia di fornitura gratuita di libri di testo. Diverse le innovazioni previste: la gratuità verrebbe estesa a tutta la fascia dell’obbligo, sia pure limitatamente agli «aventi diritto»; con decreto del ministero della Pubblica Istruzione e di concerto con il ministero dell’Industria verrebbe però introdotto il prezzo massimo di copertina per ciascun volume in relazione alle caratteristiche tecniche dei singoli libri; e con un apposito regolamento si provvederebbe a emanare norme e avvertenze per la compilazione, la diffusione e la vendita dei libri di testo. Vincoli – come si vede – che appaiono in contrasto non solo con la libertà d’insegnamento e di apprendimento (per sorvolare sul problema del «prezzo imposto»), ma anche con le prospettive aperte dall’autonomia scolastica che va in direzione esattamente opposta: quella della diversificazione degli strumenti didattici in rapporto ai progetti di istituto e che conseguentemente presuppone una maggiore diversificazione dell’offerta da parte delle case editrici.
A loro volta Alleanza nazionale (n. 3582, 15 aprile 1997) e Rifondazione comunista (n. 212, 9 maggio 1996) hanno optato, con un testo pressoché identico nell’articolato (oltreché nei tempi degli aggiornamenti successivi alla presentazione: il 27 agosto), per la cessione dei libri di testo in comodato per le scuole medie inferiori e superiori con l’unica rilevante differenza che per Rifondazione sono destinatari solo gli alunni delle scuole statali, per An anche quelli di scuole legalmente riconosciute.
Si tratta di proposte che si collocano tutte in una logica di ripensamento dello stato sociale, del diritto allo studio, sulla base di una reinterpretazione complessiva dei principi costituzionali della gratuità della scuola dell’obbligo e delle previdenze erogate dallo Stato ai capaci e meritevoli privi di mezzi ecc., ma che impattano con effetti devastanti – del tutto ignorati – sull’assetto industriale del settore, sulle sue strutture occupazionali, sul numero di punti vendita ecc.: da questo punto di vista l’introduzione del comodato per il libro scolastico e «rilancio dell’editoria di progetto» (e quindi anche delle librerie che si impegnano a vendere questo tipo di produzione), potrebbero anche non essere proposte coerenti tra loro.
Conclusioni – Una prima domanda, di fronte a questa «inconsueta» produzione legislativa, è se possiamo rintracciare qualche modello straniero di politica per il settore del libro nelle diverse proposte di legge che sono state presentate in questi mesi in parlamento. Per esempio nei paesi scandinavi (Svezia e Danimarca in particolare) troviamo un sistema di prezzo libero e un sistema di acquisti da parte delle biblioteche che compensa in parte gli squilibri legati alla libertà di prezzi, in presenza di un elevato indice di lettura da parte della popolazione. Un modello ben diverso da quello che troviamo in Francia, dove le biblioteche sono meno importanti, ma vi è una politica di prezzo fisso, un ampio e articolato sistema di interventi da parte dello Stato ecc. Sembrerebbe dunque che l’efficacia della politica per il libro – per raggiungere elevati indici di lettura nella popolazione (o innalzarli), allargare il mercato a cui le imprese possono far riferimento – possa esser raggiunta attraverso diversi modelli e la graduazione di leve diverse purché coerenti tra loro, e che nell’Europa dell’Euro possano convivere, con successo, diversi modelli organizzativi del mercato. La risposta che possiamo dare alla domanda è che da questo punto di vista – se si escludono forse alcune riflessioni e alcuni documenti prodotti all’interno del «tavolo di lavoro» della Presidenza del Consiglio, o dei gruppi di lavoro al MBC – in Italia difficilmente si intravede qualcosa che possa assomigliare a un disegno organico di intervento per l’intero settore.
Ma c’è forse anche un’altra domanda ben più radicale da porre a questo punto, ed è se al settore serva davvero una legislazione specifica che derivi dall’asserita particolarità del «prodotto» libro rispetto agli altri beni, e/o dal ritenere le case editrici o le librerie pur sempre imprese in qualche misura diverse rispetto agli altri tipi di aziende e di punti vendita.